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Acervo eletrônico doado ao Tribunal Regional do Trabalho da 9ª Região em 03/12/2010
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  Artigos de Doutrina - Ilse Marcelina Bernardi Lora

O SERVIDOR PÚBLICO E A JUSTIÇA DO TRABALHO


Ilse Marcelina Bernardi Lora
Juíza do Trabalho


1.- CONSIDERAÇÕES GERAIS

Após a promulgação da Constituição Federal vigente, estabeleceu-se notável controvérsia na doutrina e na jurisprudência acerca da competência para dirimir os conflitos existentes entre a Administração Pública e seus servidores. Tanto decorreu da redação dada ao art. 39, caput, da Carta Magna, que assim estabelecia: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas”. A discussão centrava-se, primeiramente, na natureza do mencionado regime jurídico único, definição indispensável para a fixação da competência, dados os termos em que vazado o art. 114 da Constituição Federal.

Sedimentou-se o entendimento de que o regime jurídico mencionado na Constituição Federal deveria ser o estatutário, não obstante tenham alguns Municípios - raros, sinale-se -, optado pelo regime da CLT, consoante demonstra o exame de leis municipais que disciplinaram a matéria.

Muito embora pacificada a controvérsia, a Justiça do Trabalho continuou a ser instada a pronunciar-se, eis que persistiu o ajuizamento, perante este ramo especializado do Poder Judiciário, de inúmeras ações envolvendo servidores públicos, gerando a matéria, em razão de suas múltiplas facetas, não raro perplexidade.

O assunto volta a ocupar consideráveis espaços nas obras especializadas em razão da reforma administrativa, longamente debatida pelo Congresso Nacional, que culminou com a promulgação da Emenda Constitucional nº 19, publicada no Diário Oficial da União de 05.06.98. Dita Emenda introduziu alterações substanciais no regime da Administração Pública. Restou modificada a redação do artigo antes transcrito (art. 39, caput da Constituição Federal), estabelecendo o novo texto que “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes”.

Dada a importância de que se reveste a matéria, máxime em face de sua atualidade e complexidade, pretende-se, no presente estudo, abordar os casos mais freqüentes no Judiciário Trabalhista envolvendo servidores públicos, o entendimento doutrinário e jurisprudencial sedimentado sobre a matéria, bem assim as modificações introduzidas no texto constitucional pela mencionada Emenda Constitucional nº 19. Far-se-á antes, por indispensável à compreensão do tema, rápida abordagem sobre o que se deva entender por servidor público e sua classificação. Afasta-se, desde logo, qualquer pretensão de esgotar o tema, tarefa impossível nos limites de trabalho desta natureza, bem assim em razão dos numerosos aspectos que a matéria envolve. Deseja-se trazer à luz questões práticas envolvendo esta temática, que não raro causa perplexidade e inúmeras dúvidas aos operadores do Direito e inevitavelmente estará a exigir constante estudo, em especial ante a perspectiva de a grande maioria das ações envolvendo servidores públicos passar, em futuro próximo, a inserir-se na competência do Judiciário Trabalhista.

2.- SERVIDORES PÚBLICOS: CONCEITO E CLASSIFICAÇÃO

Para exercer suas funções estatais, a Administração Pública lança mão de agentes públicos, gênero de que são espécies os agentes administrativos. Estes constituem a parcela mais ampla dos prestadores de serviços à Administração direta e indireta, podendo ser classificados em servidores públicos concursados, servidores públicos exercentes de cargo em comissão ou função de confiança e servidores temporários.

Os servidores públicos concursados, por sua vez, classificam-se em duas espécies: os funcionários públicos, regidos por normas do Direito Administrativo e investidos na função mediante concurso e presentes os requisitos da investidura - nomeação, posse e assunção; e os empregados públicos, regidos por normas do Direito do Trabalho, em cujas relações o Estado se despe de sua condição majestática - jus imperii - detida nas relações com o funcionalismo stricto sensu para se igualar ao empregador comum em termos de direitos e obrigações. Os primeiros - funcionários públicos - ocupam cargo público enquanto os últimos - empregados públicos - exercem emprego, encontrando-se os funcionários sob a égide do Direito Administrativo e os empregados sob a disciplina da Consolidação das Leis do Trabalho.

A nomeação para cargos em comissão independe de concurso público (Constituição Federal, art. 37, II). Por serem da confiança do Administrador Público, são de livre nomeação e exoneração. Seu provimento ocorre sempre em caráter provisório. O ocupante de tais cargos é livremente escolhido pelo Administrador, podendo ser afastado a qualquer momento, ao livre arbítrio de quem o indicou. A fidúcia é elemento ínsito ao cargo em comissão e por isso seu ocupante o exerce em caráter precário, sendo demissível ad nutum. Não se estabelece relação de emprego, ressalvadas as hipóteses em que, sob o manto do cargo em comissão, esconde-se verdadeiro elo jurídico-laboral, sendo freqüentes os processos envolvendo matéria de tal natureza, consoante se verá no decorrer do presente estudo.

Estabeleceu-se acirrada discussão, na doutrina e na jurisprudência, acerca do regime a que se sujeitam os trabalhadores temporários, prevalecendo, contudo, a corrente que entende ser aos mesmos aplicáveis as normas do Diploma Consolidado. Tem-se, a respeito, a lição de Adilson Abreu Dallari
    Quando se fala em pessoal temporário, é um pessoal que se integrará temporariamente na administração. Se não é possível o regime normal, só resta outro, que é o da Consolidação das Leis do Trabalho. Vamos deixar uma coisa bem clara: no Brasil não existe trabalhador desamparado. Se o trabalhador não estiver debaixo do Estatuto, está, necessariamente, debaixo da CLT (...) Claro, se vai trabalhar mediante horário, disciplina, sob supervisão, chefia, o que ele é: um trabalhador empregado. E vai ter vínculo trabalhista sem dúvida alguma, porque a Constituição não permite a existência de párias, de trabalhadores desamparados. É um absurdo se pretender que a administração pública, que tem o dever maior perante a Constituição, possa admitir gente sem nenhum amparo, sem nenhuma proteção. Isso é um atentado aos valores fundamentais da Constituição (em "Estudos Constitucionais", compêndio de artigos doutrinários extraídos do Ciclo de Estudos promovido pela Assembléia Legislativa do Estado do Pará - 2a. ed. - Belém: Ed. CEJUP, 1992, pág.. 121/123) (Transcrição extraída da Revista LTr. 58-10/1195, artigo doutrinário de Adriane de Araújo Medeiros, Marisa Tiemann, Neli Adonini e Rosana Santos Moreira, sob o título CONTRATAÇÃO A PRAZO DETERMINADO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
Desde a entrada em vigor da emenda constitucional 19, publicada no Diário Oficial da União em 05.06.98, as funções de confiança somente poderão ser exercidas por ocupantes de cargo efetivo (Constituição Federal, art. 37, V).

3.- CONTRATAÇÃO - PRETERIÇÃO DAS FORMALIDADES LEGAIS E SEUS EFEITOS

A Constituição Federal assegura a acessibilidade aos cargos e empregos públicos, condicionando-a todavia à aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos. Ressalva expressamente as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração (Constituição Federal, art. 37, II).

Todavia, multiplicam-se as contratações irregulares, tanto de parte da União, como dos Estados, Municípios e entes da administração direta e indireta, sendo o Judiciário instado, continuamente, a manifestar-se sobre a matéria.

As hipóteses mais freqüentes dizem com a arregimentação de trabalhadores sem as formalidades legais consubstanciadas no prévio concurso público, contratação por prazo determinado fora das hipóteses expressamente previstas na CLT, desvirtuamento da faculdade inserta no art. 37, IX, que autoriza a contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público e criação indiscriminada de supostos cargos em comissão que, na verdade, encobrem exercício de funções modestas, sem qualquer especialização e que não demandam fidúcia especial.

A imaginação do administrador público não encontra limites, consoante demonstra a experiência prática. Constatou-se, às escâncaras em processos envolvendo Municípios, que simples serventes e outros trabalhadores exercentes de atividades congêneres são guindados à condição de ocupantes de cargo em comissão. Com efeito, dada a facilidade para nomeação e exoneração dos ocupantes de tais cargos, não raro a possibilidade assegurada pelo mandamento constitucional é desvirtuada, seja para proteger apadrinhados, seja para encobrir verdadeira relação de emprego. São comuns os casos de administrações municipais em que, embora diminuto o quadro de pessoal, proliferam os cargos em comissão. Simples trabalhadores, sem qualquer atribuição especial ou de confiança, recebem o rótulo. Dessa forma, sente-se o administrador em boa sombra para, a qualquer momento, sem ônus e a seu livre arbítrio, exonerar o trabalhador. Trata-se de estratagema para burlar o mandamento constitucional, contornar a exigência de concurso e atender a interesses, via de regra escusos, do administrador público, em detrimento do bem comum.

Contabilizam-se, na jurisprudência, entendimento díspares acerca dos efeitos da contratação irregular. Dentre estas, podem ser elencadas quatro, que contam com maior número de seguidores, a saber:

1. Uma das correntes, capitaneada pelo eminente doutrinador, professor e Juiz do Tribunal Regional do Trabalho da 9ª Região, Manoel Antonio Teixeira Filho, adota a tese de que o pedido tendente à obtenção de declaração judicial acerca da existência de relação de emprego entre o trabalhador e a Administração Pública é juridicamente impossível. Com efeito, assevera o autor citado, em sua obra “A SENTENÇA NO PROCESSO DO TRABALHO, Editora Ltr, 1994, pág. 172, que:
    Um dos casos de pedido juridicamente impossível, a nosso ver, é o dirigido à obtenção de um pronunciamento jurisdicional declaratório de existência de relação de emprego entre o autor e a União, o Estado-membro, o Município ou o Distrito Federal, ulteriormente a 5 de outubro de 1988. Sucede que, nessa data, como é notório, entrou a viger a atual Constituição da República, que, em seu art. 37, II, estatui: ‘a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração’ (sublinhamos). Na vigência dessa Constituição, portanto, a assunção de qualquer emprego público somente será possível mediante a aprovação em concurso da mesma natureza, exceto nos casos previstos pela própria norma constitucional. A medida decorre da louvável preocupação de evitar que os administradores públicos admitam, sem concurso, pessoas em geral (dentre as quais, por certo, muitos apaniguados, áulicos privilegiados e simpáticos aos ocasionais detentores do poder), em detrimento de tantas outras, que podem estar, até mesmo, aguardando, há muito tempo, nomeação em virtude de terem sido aprovadas em concurso público.
2.- Uma segunda corrente, minoritária, surgida logo em seguida à promulgação da Constituição Federal vigente, esposa o entendimento de que a contratação ao arrepio da norma insculpida no art. 37, II, da Carta Magna, ou seja, sem o necessário certame público, é nula e, como tal, não gera efeitos, pelo que não devem ser pagos ao trabalhador quaisquer valores, ainda que a título de indenização.

Veja-se, a propósito, a seguinte ementa:
    “Contrato de Trabalho. Admissão no serviço público sem concurso. Nulo o contrato de trabalho face a inobservância do disposto no art. 37, II, da Constituição Federal, não gera qualquer efeito, sendo indevidos os pedidos atinentes ao vínculo mantido entre as partes. Recurso não provido.” (TRT 6ª Reg.-RO-TRT 4.596/93. Rel. Gilberto Gueiros Leite - Pub. DO 15.12.93).
3.- A terceira vertente doutrinária e jurisprudencial, que contabiliza maior número de seguidores, consoante se extrai da leitura atenta de farto material acerca do tema, defende o entendimento de que a contratação, não obstante nula, gera efeitos, eis que impossível repor ao trabalhador a energia de trabalho despendida. Assim, a ele devem ser assegurados os salários e as demais verbas típicas do contrato de trabalho a título de indenização. Sinale-se que dita corrente encontra algumas variantes. Para alguns, somente são devidos salários. Para outros, além dos salários são devidos férias, 13º salários, FGTS e todos os demais direitos assegurados na Consolidação das Leis do Trabalho e leis correlatas ao empregado, assegurando, ainda, alguns julgados a anotação da Carteira de Trabalho. Sobre o tema, o Tribunal Superior do Trabalho, através da Resolução Administrativa 97, de 11.09.00, editou a Súmula 363, de seguinte teor: "CONTRATO NULO – EFEITOS. A contratação de servidor público, após a Constituição Federal de 1988, sem prévia aprovação em concurso público, encontra óbice no seu art. 37, II, e § 2º, somente conferindo-lhe direito ao pagamento dos dias efetivamente trabalhados segundo a contraprestação pactuada".

A fundamentar dita tese são invocadas lições doutrinárias, a exemplo daquela de DELIO MARANHÃO, in INSTITUIÇÕES DE DIREITO DO TRABALHO, :
    Atingindo a nulidade o próprio contrato, segundo os princípios do direito comum, produziria a dissolução ex tunc da relação. A nulidade do contrato, em princípio, retroage ao instante mesmo de sua formação quod nullum est nullum effectum producit.Como conseqüência, as partes se devem restituir tudo o que receberam, devem voltar ao status quo ante, como se nunca tivessem contratado. Acontece, porém, que o contrato de trabalho é um contrato sucessivo, cujos efeitos, uma vez produzidos, não podem desaparecer retroativamente. Evidentemente, não pode o empregador ‘devolver’ ao empregado a prestação de trabalho que este executou em virtude de um contrato nulo. Assim, não é possível aplicar-se, no caso, o princípio do efeito retroativo da nulidade. Daí porque os salários que já foram pagos não devem ser restituídos, correspondendo, como correspondem, à contraprestação de uma prestação definitivamente realizada.
4.- A última , que se entende mais afinada com os cânones que informam o Direito do Trabalho e, principalmente, que melhor atende às peculiaridades do trabalho subordinado evidenciadas na vivência diária, assevera não se poder conceber impossível o estabelecimento de relação de emprego com entidade de direito público em face das normas insertas na Constituição Federal acerca da investidura dos servidores públicos. As normas em apreço são dirigidas ao administrador público que comete a violação, não podendo ser penalizado o trabalhador que prestou serviço em benefício de quem o contratou. A propósito tem-se julgado do Tribunal Regional do Trabalho da 3ª Região, através de sua Terceira Turma (Recurso Ordinário 08861/92), publicado na Revista Ltr 57-08/937/938:
    As limitações do regime jurídico único e as sanções que nele porventura se estabeleçam para um modo diverso de contratação se dirigem à pessoa de direito público que cometeu a violação. O empregado não pode sofrer sanção alguma por esta violação, já que, de sua parte, além de satisfazer aos requisitos do art. 3o., da CLT, praticou um ato jurídico com objeto lícito; prestou trabalho do qual se beneficiou quem o contratou, revertendo-o em proveito próprio.
Se a forma da contratação está errada, o erro não pode ser atribuído também ao empregado, pois sua função, no contrato de trabalho, é colocar à disposição do empregador o trabalho que presta. Se este, por má-fé ou omissão, não escolheu a forma adequada, deve pagar sozinho pelo ato antijurídico a que deu causa.

Seria o mais arrematado dos absurdos que o empregado sofresse restrição moral ou jurídica de sua parte pelo trabalho colocado à disposição do empregador. Trabalhou para a comunidade como qualquer servidor público. Se houve defeito na contratação, a responsabilidade cai sobre os ombros de quem agiu incorretamente, nunca do empregado que trabalho licitamente.

A regra tradicional de que ninguém pode beneficiar-se de sua própria torpeza tem um desdobramento natural que não pode ser esquecido: também não pode com ele prejudicar a outrem.

Se a ordem econômica - art. 170 da CF - da qual também participa a Administração Pública, tem como esteio, além da livre iniciativa (que o Estado exerce através da administração indireta) o trabalho humano, seria incongruente e inconstitucional que, pelo trabalho prestado, alguém fosse punido e não beneficiado.

Nestes casos, a solução intermediária de reconhecer apenas o direito a salários e não a direitos é absurda e ilógica porque não há meio termo na licitude jurídica: ou o ato é ilícito e a ele não se atribui nenhum efeito ou é lícito e as partes assumem as conseqüências legais.

No caso concreto, admitindo-se a licitude do contrato de trabalho, embora do lado do empregador tenha havido a violação da norma ou regulamento a que somente ele estava vinculado, nasce para o empregado o direito a receber todas as verbas trabalhistas da dispensa injusta.

Qualquer outra solução beneficiaria a fraude do empregador e lhe propiciaria a oportunidade de enriquecer-se sem causa, o que negaria todo e qualquer critério de justiça."
Assim, aos trabalhadores arregimentados pela Administração Pública e que efetivamente prestaram serviços com os requisitos enumerados em lei e suficientes à caracterização da relação de emprego aos moldes da Consolidação das Leis do Trabalho, devem ser assegurados todos os direitos previstos naquele Diploma, inclusive anotação da Carteira de Trabalho.

4.- CONTRATOS POR PRAZO DETERMINADO

Multiplica-se, na Administração Pública das diversas esferas, a contratação por prazo determinado, ao arrepio das normas legais acerca da matéria.

Demandada perante o Judiciário Trabalhista, como regra geral pretende a Administração Pública emprestar legitimidade à prática com escudo no disposto no art. 37, IX, da Constituição Federal, atribuindo à relação natureza administrativa.

Todavia, é remansoso o entendimento doutrinário e jurisprudencial no sentido de serem aplicáveis, aos trabalhadores temporários, as normas da Consolidação das Leis do Trabalho. Afirma Adilson Abreu Dallari:
    Quando se fala em pessoal temporário, é um pessoal que se integrará temporariamente na administração. Se não é possível o regime normal, só resta outro, que é o da Consolidação das Leis do Trabalho. Vamos deixar uma coisa bem clara: no Brasil não existe trabalhador desamparado. Se o trabalhador não estiver debaixo do Estatuto, está, necessariamente, debaixo da CLT (...) Claro, se vai trabalhar mediante horário, disciplina, sob supervisão, chefia, o que ele é: um trabalhador empregado. E vai ter vínculo trabalhista sem dúvida alguma, porque a Constituição não permite a existência de párias, de trabalhadores desamparados. É um absurdo se pretender que a administração pública, que tem o dever maior perante a Constituição, possa admitir gente sem nenhum amparo, sem nenhuma proteção. Isso é um atentado aos valores fundamentais da Constituição. (em "Estudos Constitucionais", compêndio de artigos doutrinários extraídos do Ciclo de Estudos promovido pela Assembléia Legislativa do Estado do Pará - 2a. ed. - Belém: Ed. CEJUP, 1992, pág.. 121/123) (Transcrição extraída da Revista LTr. 58-10/1195, artigo doutrinário de Adriane de Araújo Medeiros, Marisa Teima, Neli Adonini e Rosana Santos Moreira, sob o título CONTRATAÇÃO A PRAZO DETERMINADO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
Mister salientar que o art. 37, IX, não pode se prestar a amparar contratações por prazo determinado de forma ampla e irrestrita. O dispositivo em apreço tem como objetivo permitir a arregimentação de trabalhadores de forma sumária para situações transitórias e excepcionais, sem necessidade de concurso público. Todavia, para que a prática seja legítima, é necessário que restem configurados os requisitos estabelecidos em lei, ou seja, a necessidade há de ser temporária e de excepcional interesse público.
    Segundo Celso Ribeiro Bastos, citado no artigo doutrinário supra mencionado,

    ... para os fins Constitucionais, essa necessidade deve ser qualificada, mesmo porque se necessidade não houver, não se poderá cogitar de admissão de pessoal, a qualquer título... Com efeito, não se pode conceber que haja admissão de pessoal sem necessidade do serviço, seja temporária ou permanente. A administração pública não pode se prestar a servir de "cabide" de emprego.

    Singela necessidade de admissão de pessoal há sempre que o adequado desenvolvimento das atividades rotineiras da administração reclame mais servidores, em razão mesmo do natural e paulatino aumento da demanda de serviços pela coletividade em geral, ou em face da vacância de cargos em número e constância normais, previsíveis por qualquer órgão.

    Não é essa a necessidade que enseja contratação de pessoal temporário. Também não é essa a necessidade que se traduza em mera conveniência do serviço, como aquela em que a contratação de pessoal temporário, conquanto útil, não seja indispensável.

    E prossegue o artigo doutrinário citado supra:

    Já nesse passo, afirma-se, sem qualquer dúvida, que necessidade qualificada, não é a que decorre de dificuldades operacionais na execução da atividade estatal, corriqueiras, habituais, e que podem perfeitamente ser supridas pelo conjunto de servidores permanentes do quadro de pessoal da administração pública. Nem tampouco a que não chegue a causar maior gravame ou prejuízo pela inexecução do serviço público. Há que ser, ainda, episódica, eventual, ocasional, e não criada pela inércia da própria administração.

    Deflui, pois, de tais considerações que o aumento extraordinário de serviço, em geral não é caso para contratação temporária; a inexistência de cargos ou empregos efetivos suficientes para melhor atender o serviço, igualmente não se amolda à contratação temporária; bem como aqueles serviços cuja demora no atendimento não gere gravame de qualquer espécie ao bem comum.

    (...)
    Há, destarte, que ser uma necessidade qualificada, ou seja, absolutamente essencial, imperiosa, indispensável e inevitável de ser suprida para atender às exigências do bem estar da coletividade, desde que não criada por omissão da atual administração, devendo ser, igualmente, uma necessidade temporária, circunstancial, episódica, eventual.
Não bastasse temporária, no sentido dissecado pelo texto antes transcrito, a necessidade há de ser de interesse público excepcional, ou seja, indispensável para que determinado serviço tenha andamento em condições satisfatórias.

Portanto, somente poderá a Administração Pública lançar mão da faculdade prevista no art. 37, IX, da CF/88 em situações imprevisíveis e incomuns, decorrentes de catástrofes ou emergências, que tenham surgimento tanto nos serviços essenciais como nos permanentes.

Para atividades permanentes e normais, somente poderá arregimentar trabalhadores mediante concurso público, com observância das formalidades impostas em lei, eis que jungida ao princípio da moralidade.

Quando não verificados os requisitos previstos no art. 37, IX, da Constituição Federal e inatendidas as hipóteses elencadas no art. 443, da CLT, deve o Judiciário Trabalhista, se assim o requerer a parte interessada, declarar existente contrato de trabalho por prazo indeterminado, com todos os consectários previstos em lei.

A experiência prática demonstra, consoante supra se salientou, que constitui atitude rotineira da Administração a contratação de professores, serventes, auxiliares administrativos e outras atividades congêneres mediante pacto por prazo determinado, rompido ao livre talante do Administrador, sem motivação e sem qualquer reparação ao trabalhador que, inconformado, recorrer ao Judiciário Trabalhista para que este se pronuncie acerca dos direitos que lhe devem ser assegurados.

A solução há de ser aquela supra apregoada, eis que eventual decreto de nulidade apenas beneficiará aquele que agiu ao arrepio da lei, sendo certo que as conseqüências, pelas razões antes deduzidas, não podem ser tributadas ao trabalhador.

5.- COMPETÊNCIA PARA JULGAMENTO DE LITÍGIOS ENVOLVENDO SERVIDORES PÚBLICOS

Por força do disposto no art. 39, caput, da Constituição Federal, promulgada em 05.10.88, a Administração Pública, em sua esmagadora maioria, adotou o regime estatutário a seus servidores. A Lei 8.112, de 11.12.90, disciplinou o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, sendo certo que certo que, por meio de legislação própria, os demais entes públicos das esferas estaduais e municipais estabeleceram normas sobre a matéria.

Assim, a contar da promulgação da Constituição Federal e após a edição das leis pertinentes à matéria, o regime jurídico dos servidores da União, dos Estados e Municípios, tanto da administração direta como das autarquias e fundações públicas, passou a ser, como regra geral, o estatutário.

Em conseqüência e dada a redação do art. 114 da Constituição Federal, que disciplina a competência da Justiça do Trabalho, o julgamento dos dissídios envolvendo funcionários públicos (sujeitos ao regime estatutário) não mais esteve afeto ao mencionado ramo especializado do Poder Judiciário, ressalvada a competência residual para julgamento dos litígios envolvendo pedidos pertinentes à época em que o contrato era disciplinado pela CLT.

Desde então, múltiplas e contraditórias foram as decisões e os entendimentos doutrinários envolvendo a competência para julgamento de ações envolvendo servidores públicos. Sedimentou-se, contudo, a matéria e, hodiernamente, tem-se a seguinte condensação jurisprudencial acerca do tema, procedida pelo Superior Tribunal de Justiça através das Súmulas 97, 137, 170 e 173:
    SÚMULA 97 - “Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar reclamação de servidor público relativamente a vantagens trabalhistas anteriores à instituição do regime jurídico único.”

    SÚMULA 137 - “Compete à Justiça comum Estadual processar e julgar ação de servidor público municipal, pleiteando direitos relativos ao vínculo estatutário”.

    SÚMULA 170 - “Compete ao juízo onde primeiro foi intentada a ação envolvendo acumulação de pedidos, trabalhista e estatutário, decidi-la nos limites de sua jurisdição, sem prejuízo do ajuizamento de nova causa, com o pedido remanescente, no juízo próprio.”

    SÚMULA 173 - “Compete à Justiça Federal processar e julgar o pedido de reintegração em cargo público federal, ainda que o servidor tenha sido dispensado antes da instituição do Regime Jurídico Único”.
Embora as súmulas não tenham caráter vinculante, é certo que orientam os operadores do Direito, máxime ante em face do disposto 105, “d”, da Constituição Federal, que atribui ao Superior Tribunal de Justiça a competência para processar e julgar, originariamente “os conflitos de competência entre quaisquer tribunais, ressalvado o disposto no art. 102, I,o, bem como entre tribunal e juízes a ele não vinculados e entre juízes vinculados a tribunais diversos”.

Assim e com fundamento na experiência adquirida no trato de centenas de processos envolvendo servidores públicos, pode-se apontar as seguintes situações mais freqüentemente encontradas na Justiça do Trabalho, apontando-se, ainda, sugestão para equacionamento da matéria:

1.- ajuizamento de demanda por servidor estatutário, que passou a integrar os quadros da Administração Pública após a instituição do regime jurídico único: competência da Justiça Federal, para servidores da União, suas autarquias ou fundações públicas federais ou da Justiça Estadual, para os servidores dos Estados, Municípios, suas autarquias e fundações públicas. Se os pedidos encontrarem guarida no Estatuto respectivo, devida a remessa dos autos ao órgão competente. Fundamentando o autor seus pleitos nos dispositivos da CLT, devem os mesmos ser rejeitados pelo Judiciário Trabalhista, sem a remessa dos autos ao Juízo incumbido de apreciar os litígios envolvendo funcionários públicos, eis que ao demandante cabe formular os pleitos com base no dispositivo que rege a prestação de serviços à Administração Pública.

2.- ajuizamento de demanda por servidor estatutário, que teve transformado seu regime jurídico, anteriormente de natureza celetista: competência da Justiça do Trabalho para apreciar os pedidos relativos ao período em que a contratação esteve regida pela CLT, não devendo, contudo, haver a cisão do processo. Deverá o Autor ajuizar demanda própria perante o Juízo competente quanto aos pedidos decorrentes do vínculo estatutário.

3.- ajuizamento de demandada por servidor irregularmente contratado (sem concurso público, por prazo determinado fora das hipóteses previstas em lei, contratado com fundamento no art. 37, IX, da Constituição Federal): competência da Justiça do Trabalho.

Com efeito, postando-se o trabalhador servidor público na condição de empregado, aos moldes da CLT, é inequívoca a competência exclusiva da Justiça do Trabalho para dizer da procedência - ou não -, de sua pretensão.

Preleciona, a propósito, Antonio Lamarca, in Revista de Direito do Trabalho, número 14, ano 3, julho-agosto/78, pág. 82:
    A alusão a servidores públicos em sentido estrito nos obriga a uma definição do que seja ‘funcionário público’. Este não pode reclamar perante a Justiça do Trabalho: suas pendências devem ser solucionadas por departamentos outros do Judiciário. Todavia, pode o servidor, ou quem o contrata, colocar-se em posição subjetiva, que dê margem a dúvidas: o primeiro, não se considerando ‘funcionário público’, apela à Justiça do Trabalho, reclamando indenização, aviso prévio, férias, etc.; quem o contrato, o ente público, pode tê-lo como ‘funcionário’, ou como ‘extranumerário’ e neste caso variará a solução que se deva dar ao caso. Se o cidadão não se considera ‘funcionário’, vai à Justiça do Trabalho e postula títulos próprios à competência desta Justiça; neste caso a Justiça do Trabalho não deve declarar-se incompetente, se concluir que se trata de ‘funcionário público’; julgá-lo-á carecedor de ação. Ao mesmo tempo em que declara que o cidadão não pode pleitear perante ela, a Justiça Obreira afirmará que no caso há carência de ação, não incompetência. Portanto, deixará de proceder à remessa dos autos do processo à Justiça que seria competente; por que Justiça alguma, a não ser a do Trabalho, é que poderia apreciar a procedência ou a improcedência dos títulos reivindicados (indenização, aviso prévio, FGTS, horas extras, diferenças salariais, etc.), ressalvada, é claro a competência específica da Justiça Federal.
Ressalva-se, contudo, o entendimento de que, uma vez afastada a pretensão do obreiro, tanto importará a improcedência da ação, desde que se procederá à análise do mérito e não carência de ação, eis que presentes na espécie todas as condições enumeradas no art. 267, VI, a legitimá-la.

Em apoio ao entendimento acerca da competência para julgar dissídios envolvendo servidores contratados com fundamento no art. 37, IX, colhe-se o seguinte aresto jurisprudencial:
    “COMPETÊNCIA - JUSTIÇA DO TRABALHO - LITÍGIO COM SERVIDOR CONTRATADO PARA ATENDER NECESSIDADE TEMPORÁRIA DE EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO

    Competência da Justiça do Trabalho. Contratação de servidor para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público - A instituição do regime jurídico único, previsto na Lei nº 8.112/90, refere-se apenas aos servidores públicos permanentes, que tenham cargos públicos, não se aplicando aos servidores contratados por prazo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, uma vez que o art. 37, IX, da Carta Magna previu apenas que a lei estabelecerá os ‘casos’ de contratação por tempo determinado, e não o regime jurídico desses servidores, que, portanto, só pode ser o mesmo das entidades da administração indireta, que se subordinam ao regime próprio das empresas privadas, qual seja, o da CLT, a teor do art. 173, parágrafo 1º, da Constituição. Assim, inexistindo lei especial que estabeleça a natureza estatutária do vínculo, outra não pode ser a conclusão, senão que é competente a Justiça do Trabalho para conhecer de questões decorrentes do vínculo analisado na espécie e julgá-las. Recurso de que se conhece parcialmente e a que se nega provimento.” (Ac da 1ª T do TST - mv, no mérito - RR 279.244/96.3-9ª R - Rel. Min. Ronaldo Leal - j 21.10.98 - Recte.: União Federal; Recdo.: Ildo Inácio Steffens - DJU 1 27.11.98, p 89 - ementa oficial
Solvida a questão relativa à competência - é rotineira a argüição, pelo demandado, da incompetência do Juízo para apreciar a matéria - , segue-se, como regra geral, o pronunciamento judicial acerca da existência da relação de emprego, ocorrendo, neste momento, consoante supra se evidenciou ao comentar os efeitos da contratação irregular, decisões em diversos sentidos: impossibilidade jurídica do pedido e decreto de processo com exame do mérito, declaração de nulidade da contratação, sem qualquer efeito pecuniário, decreto de nulidade do contrato mas com efeitos, definidos no pagamento de salários ou no pagamento de salários e demais verbas típicas da relação de emprego ou ainda reconhecimento da licitude do contrato, com todos os direitos assegurados em lei ao trabalhador sujeito ao regime da Consolidação da Leis do Trabalho.

4.- ajuizamento de ação por servidor que postula direitos próprios do regime da CLT mas que, na verdade, fora nomeado para cargo em comissão: competência da Justiça do Trabalho, pelas razões deduzidas no tópico supra. Verificando-se que a faculdade prevista no mandamento constitucional restou desvirtuada, ou seja, a natureza do cargo não autoriza seu exercício em caráter precário, deverá ser declarada nula a prática, adentrando-se ao exame das demais questões deduzidas pelas partes. Constatada que a nomeação para cargo em comissão fora regular, deverá o julgador tanto declarar, rejeitando, em conseqüência, as postulações deduzidas pela parte autora. Veja-se que a decisão importará exame do mérito, eis que declarada a inexistência do vínculo de emprego com a rejeição também dos pedidos de natureza condenatória dele decorrentes.

Tais são, em síntese apertada, as hipóteses mais freqüentemente aventadas perante o Judiciário Trabalhista.

Há, ainda, interessante questão que envolve o cumprimento de sentenças proferidas pela Justiça do Trabalho em ações envolvendo servidores públicos de autarquias do Estado do Paraná e que tiveram transmudado seu regime jurídico, de celetista para estatutário e onde restou determinada a integração de salário utilidade. e.x., em parcelas vincendas. Sendo incontroversa que a alteração do regime ocorreu em 21.12.92, por força de lei estadual, cessou, em tal momento, a competência do Judiciário Trabalhista para solver questões envolvendo a Fazenda Pública e funcionários públicos. Por isso, ao enfrentar a matéria, assim se tem decidido:
    A lei processual civil define a coisa julgada material como ‘a eficácia, que torna imutável e indiscutível a sentença, não mais sujeita a recurso ordinário ou extraordinário’ (CPC, art. 467).

    Ao assegurar o instituto da coisa julgada, buscou o legislador instrumento capaz de assegurar a estabilidade das relações sociais. Com efeito, é de ordem social e política a limitação jurídico-processual da coisa julgada, na medida em que a busca da justiça não pode ser indefinida, sem limites, exigindo que em dado momento, pela superação dos meios legais à sua alteração, a sentença assuma eficácia imutável, como única forma de garantia da estabilidade dos direitos, da harmonia das relações interpessoais e da paz social.

    Todavia, tratando-se de condenação futura, havendo alteração no estado de fato ou de direito, não poderá a eficácia do julgado permanecer imutável inatingível, permitindo a lei a sua modificação (CPC, art. 471).

    Na hipótese trazida à cognição judicial, a sentença que ora se executa determinou a integração das diárias e da parcela in natura consubstanciada no fornecimento de aluguel em parcelas vincendas, encontrando-se o contrato de trabalho em curso. Todavia, a contar de 21.12.92, por força do disposto na Lei Estadual 10.219, teve o Réu transmudado o regime jurídico a que se sujeitava, de celetista para estatutário, afastando-se, destarte, ope legis, da relação jurídica mantida pelas partes as regras ditadas pela CLT e legislação complementar. É estreme de dúvidas que refoge à competência deste Juízo Especializado a apreciação de questões envolvendo a Fazenda Pública e funcionários públicos (CF, art. 114), pelo que a execução do julgado deve se limitar até 21.12.92, amoldando-se a espécie à hipótese consagrada no art. 471, do CPC, circunstância em que o princípio da imutabilidade da sentença sofre limitação decorrente de situação superveniente”. (Sentença proferida em julgamento de impugnação à sentença de liquidação, nos autos do processo 920/89, da JCJ de Francisco Beltrão - PR).

    6.- EMENDA CONSTITUCIONAL NÚMERO 19 - ALTERAÇÕES NO REGIME DE TRABALHO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

    As relações de trabalho dos servidores públicos sofreram substanciais alterações em face da Emenda Constitucional n. 19, com vigência a contar de 05 de julho de 1998. De grande relevância a alteração introduzida no art. 39 da Carta Magna. Ostentava dito dispositivo a seguinte redação: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração direta, das autarquias e das fundações públicas”. Por força do disposto na Emenda Constitucional 19, a nova redação determina que “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos poderes”.

    Restou afastado, destarte, o regime jurídico único na Administração Pública. Os regimes serão definidos por conselho que estabelecerá a remuneração do pessoal.

    Na esfera federal, a Lei 9.962, publicada no Diário Oficial da União de 23 de fevereiro de 2000, estabelece:

    “Art. 1º - “O pessoal admitido para emprego público na Administração federal direta, autárquica e fundacional terá sua relação de trabalho regida pela Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, e legislação trabalhista correlata, naquilo que a lei não dispuser em contrário.

    § 1º - Leis específicas disporão sobre a criação dos empregos de que trata esta Lei no âmbito da Administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo, bem como sobre a transformação dos atuais cargos em empregos.”

    Portanto, salvo casos específicos, expressamente previstos em lei, todos os servidores contratados pela Administração Pública Federal, a contar de 23.02.2000, estarão jungidos ao regime da Consolidação das Leis do Trabalho. Restou, todavia, preservado o direito adquirido dos servidores regidos pela Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990, em face do disposto no art. 1º, § 1º antes transcrito.

    É de se esperar que, afastada a obrigatoriedade de regime jurídico único (estatutário), os Estados e Municípios, a exemplo da União, também venham a contratar servidores sob o regime da CLT, dado que a mesma permite maior liberdade para despedida dos trabalhadores, o que atende às conveniências dos administradores.

    Assim, doravante, todos os litígios decorrentes de relação de emprego estabelecida entre o Poder Público e seus servidores (empregados), a contar da vigência lei mencionada (exceto quanto aos casos expressamente ressalvados) deverão ser apreciados pela Justiça do Trabalho, por força do que determina o art. 114, da Constituição Federal.

    7.- CONCLUSÕES:

    1.- Em face do disposto no art. 39 da Constituição Federal promulgada em 05 de outubro de 1998, a União, Estados, Distrito Federal e Municípios instituíram regime jurídico a seus servidores, prevalecendo o estatutário.

    2.- Para dirimir questões envolvendo os servidores sujeitos ao regime estatutário competente é a Justiça Federal ou a Justiça Estadual, conforme sejam os mesmos funcionários da Administração Federal direta, autárquica e fundacional ou dos Estados e Municípios, suas autarquias e fundações públicas.

    3.- Os servidores públicos classificam-se em funcionários públicos, regidos pelas normas do Direito Administrativo e empregados públicos, regidos pelas normas do Direito do Trabalho.

    4.- Prevalece na doutrina e jurisprudência o entendimento de que os servidores temporários (Constituição Federal, art. 37, IX) sujeitam-se ao regime da Consolidação das Leis do Trabalho.

    5.- Embora diversos sejam os entendimentos acerca dos efeitos da contratação irregular, mostra-se mais afinada com os cânones que informam o Direito do Trabalho a corrente que reconhece válida a prática, na medida em que a vedação constitucional é dirigida ao Administrador, com o conseqüente reconhecimento ao prestador dos serviços de todos os Direitos assegurados na Consolidação das Leis do Trabalho e nas leis trabalhistas.

    6.- Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar ações ajuizadas por servidores públicos relativamente a direitos trabalhistas anteriores à instituição do regime jurídico único (estatutário).

    7.- Ajuizada ação em que o servidor público coloca-se em posição subjetiva, que enseja dúvidas quanto à sua condição - de funcionário público ou empregado público - não deve a Justiça do Trabalho, verificando que se trata de servidor sujeito ao regime estatutário, declarar-se incompetente e sim rejeitar os pedidos, eis que apenas tal ramo especializado do Poder Judiciário é que pode apreciar a procedência ou improcedência de títulos expressamente previstos na Consolidação das Leis do Trabalho e em leis trabalhistas esparsas.
8.- A Emenda Constitucional n. 19 introduziu alterações no regime de trabalho na Administração Pública, possibilitando a adoção, como regra geral, do “modelo celetista”, já implantado pela Administração Pública Pública Federal (Lei 9.962/2000). Com exceção das normas de acesso ao serviço público (mediante concurso) e a exigência de motivação para a dispensa, todas as demais regras previstas na Consolidação das Leis do Trabalho serão aplicáveis aos servidores federais, mostrando-se previsível que as demais esferas da Administração Pública venham a seguir caminho semelhante.

9.- A adoção do regime da CLT para os servidores públicos determinará a competência da Justiça do Trabalho para apreciar as questões pertinentes a tais agentes públicos, determinando maior sobrecarga de processos, a exigir melhor aparelhamento deste ramo especializado do Poder Judiciário Federal.

8.- REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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CARRION, Comentários à Consolidação das Leis do Trabalho. São Paulo. Editora Saraiva, 1997.

CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. São Paulo. Editora Saraiva, 1997.

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Revista LTR, Legislação do Trabalho. Ano 62, julho e novembro de 1998.

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